投资要点
· 核心观点：从各省市政府工作报告、预算报告、“开年第一文”/“开年第一会”等角度看2023年稳增长政策的特点：
· （1）各地对于2023“土地财政”收入增速分歧较大。各地一致预期是2023土地出让收入回不到2021年水平，但在相较2022的同比增速方面分歧较大，已公布预算报告的20个省市中，有9个省市预期2023年土地出让收入会继续下跌，5省市预期回升20%以内，6省市预期将大幅反弹。
· （2）预期土地出让收入大幅反弹的6省市对2023年固定资产投资增速也更乐观，其中仅天津下调投资增速目标，其余省市均上调或持平，乐观比例远高于全国水平。
· （3）我们预计2023年全国土地出让收入规模可能相当于2021年的七至八成，将已披露基金收入目标加总，上述20省市同比2022年下降5.4%，相当于2021年的77.4%。部分地区大幅反弹的增速目标可能过于乐观，实现难度较大。
· （4）2023全国经济增长目标可能设定为“5%以上”。按照各省市增长目标得到2023加权增速为5.6%，过去几年全国增长目标通常比加权增速低0.5个点左右，叠加经济复苏态势，IMF等机构上调2023中国经济增速至5%以上，预计全国两会更有可能将增长目标定为“5%以上”。
· （5）稳增长仍然是各地2023首要工作任务。31个省市中有28个将稳增长列为年度任务之一，所有提到稳增长任务的省市都将稳增长列为年度任务前五，其中，有17个省市将之列为年度第一任务，6个省市列于第二年度任务，稳增长的重要性排位靠前。
·（6）各地扩投资的目标仍较积极，22个省市披露了固定资产投资目标增速，其中有9个省市将投资增速设定在10.0%及以上。但土地出让收入不确定性大以及支出较强等财政约束使得今年投资较前两年更谨慎，上调投资增速目标的省市比例为近三年最低。
· （7）从社零增速目标来看，各地对“报复性消费”可能并无太多期待。社零增速目标普遍略低于投资，19个公布目标的省市中，9个省市将社零增速设定在7.5%-10%。相比前两年，下调社零增速目标的省市比例在增加，或表明各地对“报复性消费”并无太多期待。
· （8）开年部署：从各地“开年第一文”/“第一会”来看，今年仍要求基建投资靠前发力，各地专项债发行计划也明显高于去年同期的发行规模；消费方面，服务消费在低基数、场景放开下将迎来反弹，各地年初纷纷出台支持文旅等服务消费政策。
· 风险提示
宏观政策力度不及预期；房地产复苏不及预期；外需回落超预期加大经济压力。
目 录
1. 各地对2023土地出让收入分歧较大
1.1. 部分地区政府工作报告将房地产摆在重要位置
1.2.各地对土地出让收入增速分歧较大
2. 2023经济增速目标或为“5%以上”
3. 扩内需、稳增长如何推进？
3.1. 17省市将稳增长列为年度第一任务
3.2. 扩投资：目标仍积极，但较前两年更谨慎
3.3.从社零增速目标看消费复苏
3.4. 开年部署：基建投资靠前发力
4. 风险提示
正 文
本文将从各省市政府工作报告、预算报告、“开年第一文”/“开年第一会”等角度探讨2023年稳增长政策的特点。
1.各地对2023土地出让收入分歧较大
1.1. 部分地区政府工作报告将房地产摆在重要位置
各省市2023年政府工作报告对于房地产政策的表述具有以下特点：
部分地区将房地产摆在重要位置。吉林省政府工作报告指出“房地产是国民经济的支柱产业”，这也是自从去年12月15日刘鹤副总理提出“房地产是国民经济的支柱产业”以来，该表述再一次出现在官方文件中。此外，河南省将房地产政策列在2023年七大重点工作第一项“加快提振市场信心”之下，“激活房地产市场”成为当地首要任务之一，并且顺序仅次于恢复消费。
部分地区从省级层面提出“政府购房”的政策。内蒙古政府工作报告提出“发挥群购或政府采购保障房、长租房等作用”；吉林省政府工作报告提出“争取长春市开展利用国家专项贷款加快商品房去库存试点，通过政府团购商品房，用于棚户区改造回迁、保障性住房和租赁住房”。
但大部分省份2023的房地产政策延续中央经济工作会议的表述，并无额外“加量”布置。除上述地区外，其余省市对于房地产政策的表述大多包括以下五条：（1）房地产“三保”（保交楼、保民生、保稳定）；（2）满足行业合理融资需求；（3）支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题；（4）防范化解房地产相关风险；（5）支持住房改善消费列入扩大内需政策范畴。均为延续中央经济工作会议的表述，没有额外布置。
1.2. 各地对土地出让收入增速分歧较大
由于近年土地出让收入占政府性基金收入的比例超过90%，2023预算报告中政府性基金预算可以代表各地区对土地出让收入的预期。
全国来看，2022年土地出让收入减少约2万亿元，同比下降23.3%，地方政府性基金同比下降21.6%，房地产市场下行对地方财政影响较大。
在已发布预算报告的省市中，上海是土地出让收入（用政府性基金收入代替）唯一实现增长的省市，2022年同比增长7.2%。此外，广东与2021年基本持平、四川仅下降2%，这两省降幅最小。降幅最大的是天津和东北三省，政府性基金收入降幅均超过50%。东部省市的降幅普遍较小，除上海、广东外，北京、江苏、浙江的政府性基金收入降幅均在20%以内。
对于2023年土地出让收入（用政府性基金收入代替），各地区的一致预期是回不到2021年水平，已公布预算报告的省市，2023年政府性基金收入均低于2021年（陕西除外）。
但在具体增速方面分歧较大。已公布预算报告的20个省市，对2023年土地出让收入有三种不同预期：
（1）有9个省市预期2023年土地出让收入会继续下跌，包括：北京、上海、江苏、浙江、江西、湖南、四川、贵州、西藏。其中，预期跌幅最大的是四川省（49.8%），其他省份跌幅均在30%以内。
（2）有5个省市预期会适度回升（幅度20%以内），包括安徽、福建、黑龙江、湖北、广西。
（3）有6个省市预期将大幅反弹，包括天津、河北、辽宁、河南、云南、陕西。其中天津、辽宁均认为2023年政府性基金收入会相较2022年翻倍，预期涨幅分别为134.2%、109.5%，从而回升到2021年90%左右水平。
预期土地出让收入大幅反弹的6省市对2023年固定资产投资增速也更乐观。公布了固定资产投资增速目标且可比口径的18省市中，2023年有三分之一下调了投资增速目标。但在上述预期土地出让收入将大幅反弹的6省市中，只有天津下调了投资增速目标，其他5省市均为上调或持平，乐观比例远高于全国水平。
我们认为2023年全国土地出让收入可能相当于2021年的七至八成水平，而上述第三类省市的增速目标可能过于乐观，实现难度较大。前两类省市中，不论2023年预期土地出让收入下跌或是回升，大多都预期达到2021年的七到八成规模，这可能是相对合理的中枢水平。我们预计2023年全国土地出让收入可能也相当于2021年的七至八成，将已披露基金收入目标加总，上述20省市同比2022年下降5.4%，相当于2021年的77.4%。而第三类省市中，除云南外，其他5省市都预期2023回升至2021年90%附近，甚至超过2021年。考虑到第三类省市在2022年土地出让收入降幅远高于全国水平，2023要修复到2021年九成左右，难度较大。
2. 2023经济增速目标或为“5%以上”
近三分之二省市2023年经济增长目标是6.0%左右或以上，东南沿海则大多为4.5%-5.5%。31个省市对2023年GDP增速目标的设定在4%-9.5%的区间内，最低是天津“4.0%左右”，最高的是海南“9.5%左右”。有20个省市经济增速目标是6.0%左右或以上，其中有11个省市为6.0%左右。东南沿海的经济发达地区增速目标较低，如北京、上海、江苏、浙江、广东等省市增长目标大多在4.5%-5.5%之间。
与上年目标相比，今年有22省市下调、4省上调、5省持平，下调省市数量较多。尽管如此，防疫政策的优化增添了未来经济的利好因素，且去年增速不及预期也给今年经济增长提供了更充足的空间。具体来看，全国有15个省市经济目标下调0.5个百分点、7个省市下调1个百分点，3个省市上调0.5个百分点（黑龙江、海南、重庆），新疆上调1个百分点。
在复苏重启和低基数两个因素影响之下，市场对2023年全国经济增速相对乐观，Wind一致预期为5.2%，IMF近期发布的全球经济展望也将中国2023经济预测上调为5.2%。那么，2023年全国经济增长目标会是“5%以上”还是“5.5%左右”呢？
我们认为更大可能是“5%以上”，基于两方面原因考虑。
一是2023与2021年相似，预计会确定一个更易达成的增速目标。同为疫后复苏年份，2021年经济增长潜力空间更大，当年GDP实际增速达到8.4%，但当年目标仅为“6%以上”。因而2023年预计也会确定一个更易达成的增速目标，即“5%以上”。
二是各省市加权增速目标也指向“5%以上”的全国增速目标。根据2023年地方增长目标得到的加权增速为5.6%，而近两年加权增速比全国GDP目标下限高0.5个点左右。比如2019年加权增速为6.71%，全国目标为6%-6.5%，下限为6%；2021年加权增速为6.77%，全国目标为6%以上；2022年加权增速为6.04%，全国目标为5.5%，相差0.5个百分点；此外，鉴于我国增速目标都是0.5%的整数倍，因此我们认为5.0%及以上的目标可能性更大。
3. 扩内需、稳增长如何推进？
3.1. 17省市将稳增长列为年度第一任务
2023年各地政府的重点工作延续了上年的焦点，稳增长依旧被放在靠前的位置，且重要程度有所增加。31个省市中有28个将稳增长列为年度任务之一，较去年增加了2个省市。所有提到稳增长任务的省市都将稳增长列为年度任务前五，其中，有17个省市将之列为年度第一任务，如重庆、陕西、山东、青海等，6个省市列于第二年度任务，如黑龙江、四川、云南等。对比2022年，年度任务中仅10个省市将稳增长列于第一任务，可见今年稳增长的重要性较上年有所增加。
作为推动稳增长重要的一环，提振信心、改善预期被部分政府强调。如贵州提出“全力扩大内需，提振市场信心”；河南将加快提振市场信心；北京强调全面深化改革开放，大力提振市场信心；甘肃也将聚力深化改革开放，大力提振市场信心。
优化营商环境、促进消费增长、推动投资建设、增强企业活力是政府提振信心、改善预期的四个方向，其中，消费与投资是主要发力项。就优化营商环境而言，甘肃将持续深化“放管服”改革，打通政务服务“最后一公里”；促消费、推投资的相关政策最多，有河南提出要全面促进消费增长、全面推进重大项目建设，湖南将强化消费基础作用、更好发挥投资关键作用，其他各省市也均有对应的政策出台；在增强企业活力的方向上，北京强调要着力增强各类企业活力。
除稳增长外，“现代化产业体系”与“创新”是多数政府年度工作任务名列前三的另外两个关键词条。
前者被20个省市列为工作任务前三，仅次于稳增长。云南、黑龙江、甘肃等省份将其列为年度第一任务。多数省市对于现代化产业体系的构建以制造业振兴为重点，如山西省提到“以制造业振兴为重点加快推进产业转型”、重庆提到“奋力抓好以制造业为重点的产业转型升级，加快构建现代化产业体系”。
与人才发展、教育科技相关的“创新”也是各地政府年度任务排名靠前的重点要求，共有16个省市将其列于2、3位任务，如江西提到“强化创新第一动力，塑造发展新动能新优势”、福建提到“着力增强创新竞争力：坚持教育优先发展、科技自立自强”。
“区域协同发展”在排名前三的年度重点任务中出现的频次也不低，这主要体现在京津冀区域、成渝地区双城经济圈、粤港澳大湾区的建设上，涉及到河北省、天津市、北京市、四川省、广东省，如天津市将“聚焦京津翼协同发展、京津同城化发展趋势，着力推动重大国家战略向纵深拓展”放在年度第一任务。此外，福建省也将“大力促进城乡区域共建共享”放在今年年度第三的任务。
3.2. 扩投资：目标仍积极，但较前两年更谨慎
共有22个省市披露了固定资产投资目标增速。其中，目标增速最低的是天津，为3.0%左右，最高为海南，设定在12.0%左右；9个省市将投资增速设定在10.0%及以上，其余均保持在5.0%-9.0%的区间内。
从目标调整的角度上看，今年各省目标设定区间的下限有所降低。可比口径的18省市中，固定资产投资目标上调、下调和持平各占三分之一。上调投资增速目标的省市比例为近三年最低，反映出今年财政压力加大对投资的约束。分省来看，海南在所有省份中调整幅度最大，较上年目标增速提高了4个百分点；广西下调幅度最多，由22年的10.0%下调至8.0%；天津作为已披露固定资产投资目标数据的下限，比上年最低目标的河北、福建仍少3.5个百分点。
2022年尽管经济复苏承压较大，固定资产投资的表现却相对亮眼，全国固定资产投资增速达到5.1%，其中广义基础设施投资增长11.5%、制造业增长9.1%。在财政压力约束、上年固投数据相对高基数的背景下，各省市今年的投资目标仍然体现了各地对于稳增长的态度较为积极。
2023年的投资规划仍以交通建设为重点，与新能源、数字化相关的新基建持续受关注。
多数省份都有对于交通建设的投资规划，内容涵盖城市内部与城际之间的交通设施，如上海将开工建设13号线东延伸等轨道交通线，加快建设上海示范区线、沪苏湖铁路上海段等重要基础设施，启动建设原水西环线；四川提出加快推进川藏铁路、成渝中线高铁、成达万高铁等重点项目建设，加快建设西部陆海新通道西线主通道等。
与能源转型趋势相配套的基础设施投资亦出现在许多政府的投资规划中。如山西提到要建设风电、光伏五大基地以及新建公共充电桩3万台；辽宁将推动“双千兆”城市工程和充电设施建设；新疆也会全面推进国家能源资源陆上大通道建设，推进“疆电外送”第四通道前期工作。
多地政府为顺应数字化趋势而提出建造5G大基地、数字园区等设施的规划。如天津将新培育100个智能工厂和数字化车间，累计建成5G基站6万个；云南计划创建5个数字经济园区；广西提到要推进中国-东盟信息港建设，积极打造中国-东盟北斗总部基地，新建成5G基站2万座以上。
3.3 从社零增速目标看消费复苏
共有19个省市披露了社会消费品零售总额增速。其中，目标增速最低的是宁夏，为5.0%，最高为新疆，设定在12.0%左右；9个省市将社零增速设定在7.5%及以上，其余均保持在5.0%-7.0%的区间内，各省均值为8%左右。
从目标调整的角度上看，今年各省目标设定中下调的比例在增加。有8个省份对社零目标增速进行了下调，如辽宁、江西；5个省份较上年提高了目标，如甘肃、云南；河南和安徽两省的目标增速保持不变。新疆在所有省份中调整幅度最大，由8.0%上调至12.0%；河北、宁夏下调幅度最多，两省较上年均将目标增速下调了2Pct。
相对于固定资产投资目标，社零目标的设定更加温和。2022年，全国社零增速为-0.2%，服务消费是主要拖累，在消费场景的限制之下，餐饮收入同比-6.3%。在去年消费低迷的基数下，今年各省的目标设定下调比例却在增加，表明各地对“报复性消费”并无太多期待。
2023年各地政府扩大消费的措施主要集中在提振大宗消费、修复服务消费、创造消费新业态上。
提振大宗消费、修复服务消费多通过举办“消费节”、发放“消费券”等形式展开。例如，上海政府强调要办好“五五购物节”等重大促消费活动；天津也提到统筹策划“文旅商”消费季等活动；山西会再发放一批电子消费券和爱心消费券等。在我们此前的报告《千亿消费券或拉动2023年社零增长3.1%》曾测算过，如果2023年我国消费券发放达到千亿级别，预计将拉动居民消费增长接近1.4万亿，带动社零全年增速回升3.1%。
创造消费新业态则聚力于打造新型消费集聚区、培育新型文旅场景、加速传统商圈的提质升级。如四川将出台大峨眉、大九寨、大香格里拉等旅游交通环线建设实施方案；山西强调做优做强五台山、云冈石窟、平遥古城等旅游品牌；上海也提出要全力打造东、西两片国际级消费集聚区。
3.4. 开年部署：基建投资靠前发力
近期，各省纷纷发布“开年第一文”，对经济工作做出部署，大多集中在扩投资、促消费两方面。
预计今年基建投资仍会靠前发力，专项债可能仍集中上半年发行。各地强调做好项目前期工作，推动项目靠前落地。如上海提出“推动重大产业项目、重大基础设施项目、重大民生项目等加快开工建设，力争形成更多实物工作量”，辽宁要求“千方百计推动总量规模、项目数量、建设速度、质量效益同步扩大提升”。这与今年专项债靠前发行的节奏一致。据我们统计，今年一季度各省计划发行专项债已超1.6万亿，而去年同期发行规模为1.3万亿左右。
旅游消费的支持政策纷纷出台。与前两年不同的是，今年各地开始大规模支持旅游消费。如黑龙江对于符合条件的“引客入省”旅行社直接给予现金奖励；江苏也设立了9000万的文旅产业支持基金，并鼓励机关团体、企事业单位与旅行社加强合作。在政策支持和低基数抬升之下，今年服务消费增速预计会显著快于商品消费。
4. 风险提示
（1）宏观政策力度不及预期；
（2）房地产复苏不及预期；
（3）外需回落超预期加大经济压力。
