国家发改委等13部门近日发布《关于完善招标投标交易担保制度进一步降低招标投标交易成本的通知》（下称《通知》），明确提出要全面推广保函（保险），鼓励招标人接受担保机构的保函、保险机构的保单等其他非现金交易担保方式缴纳投标保证金、履约保证金、工程质量保证金。同时要求各地3月底开展清理历史沉淀保证金专项行动，从而进一步缓解市场主体流动资金压力，降低招标投标市场主体特别是中小微企业在招投标过程中的交易成本。
据证券时报·券商中国记者不完全统计，推广电子保函替代保证金已取得阶段性成果，从各地公开数据计算得出，电子保函笔均减少现金占用额已超过22万元。业内专家认为，继续在招投标领域推广电子保函替代保证金，有利于进一步支持中小微企业发展，提振市场主体经济活力，优化市场营商环境，为2023年经济平稳开局提供了有力保障。
不过，无论是保函服务的提供者还是使用者，在接受记者采访时，均指出要想在更大范围内推广电子保函替代保证金，仍需要加强信用体系建设和应用。
电子保函笔均减少现金占用超22万
所谓电子保函，实际上就是一种电子化担保凭证，由银行、保险公司、担保公司或其他担保人应投保人请求，以电子化文档为介质通过计算机网络向受益人开立。中国招标投标协会指出，推广电子保函替代保证金等要求，旨在最大限度降低交易担保成本，缓解市场主体流动资金压力。
以工程建设履约保证金为例，供职于中国中铁(行情601390,诊股)的一位项目经理对证券时报·券商中国记者表示，过去需要缴纳保证金时，缴纳比例不等，一般劳务的合同要缴纳合同款5%的履约保证金，“合同大的时候，5个点算下来不少钱呢。”
某头部投融资担保公司在年报中对其商业模式的描述，也印证了这一点：就非融资性担保业务而言，公司主要通过节省被担保人的保证金占用成本来获取担保费。
据证券时报·券商中国记者不完全统计，从各地公开数据计算得出，电子保函笔均减少现金占用额度达到22.19万元。
2016年6月23日，国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，提出要“转变保证金缴纳方式”，对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，保函替代保证金的实践由此展开。
2019年5月29日，国务院办公厅转发《国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》，文件明确要求健全公共资源交易平台电子系统，推动电子营业执照、电子担保保函在公共资源交易领域的应用，降低企业交易成本，提高交易效率。在此之前，公共资源交易平台已基本完成工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台的整合。
此后各地相继在公共资源电子交易系统中启用“投标保证金电子保函”服务，公共资源交易平台某种程度上充当了“中介”角色——与金融机构签约后，在平台内技术对接相应商业银行、保险企业或第三方服务平台；投标人登陆平台后，若以电子保函形式参与投标，则可自主选择金融机构。
不管是电子系统建设还是具体实践，保函/电子保函对工程建设领域各类保证金的替代，仍然是在招投标环节应用得最为广泛。
某财险公司核保人员对证券时报·券商中国记者表示，投标人在投标前缴纳的保证金或办理的相关保险，“保的是不应标的中标保证金损失”，也即“确保投标人中标后真的要做，而不是耍招标方”。因此，对保险机构来说，提供招投标环节的保险服务，“风险要小很多，毕竟就保证金作为保额，若投标人买了保险，中标后不应标，保险公司就会按照保单约定代替投标人对招标公司进行赔偿，一般赔偿金按招标金额比例计算，最高不超过80万元，但是工程履约一般以整个工程作为保额，动辄就是几个亿。”
因此，近年来，尤其是2020年以来，各地改进投标担保方式，全面推行投标保证金线上缴退的同时，大力推广使用保函特别是电子保函替代现金保证金，实现在线提交、在线查核。
推动中小微企业交易担保成本持续降低
发改委法规司有关负责人指出，当前招标投标交易担保制度在执行中还存在一些突出问题，例如，部分招标人强制要求缴纳现金保证金，或指定出具保函、保险的银行、担保机构或保险机构，损害了投标人、中标人选择交易担保方式和担保机构的权利；部分招标人、招标代理机构、交易平台存在超限收取或超期退还保证金的情形，有些保证金长期滞留，影响市场主体资金回笼；部分地方招标投标交易担保办理流程还比较繁琐，费用较高，增加了投标人、中标人招标投标交易成本。
此次出台的《通知》聚焦招标投标活动中涉及交易担保的各环节，完善招标投标交易担保制度，规范招标投标交易担保行为，鼓励分类减免投标保证金，降低招标投标市场主体特别是中小微企业交易成本。
云南省昆明市人民政府副秘书长、市政务服务局局长李江指出，这是近年来国家多部委在招标投标方面聚焦主题最直接、规范要求最细、解决问题最准的一项政策文件，对各级各地落实《通知》要求具有很强的指导性、针对性、前瞻性和实操性。
“推动投标保证金和履约保证金逐步由现金形式向电子保函（保险）方式转变，降低企业传统现金保证金的交易费用负担，提高市场交易效率，支持中小微企业发展，提振市场主体经济活力，优化市场营商环境，为2023年经济平稳开局提供了有力保障。”中国招标投标协会有关负责人表示。
信用建设和应用仍是关键
要在更大范围内推广电子保函替代保证金，如履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金等，信用建设和应用仍是关键。
前述供职于中国中铁的项目经理对记者表示，不管大企业还是小企业，目前办理保函都还是容易的，“又没有什么硬性要求，只要信誉、资金、业绩、诚信没什么大问题，没有失信之类的，都可以办保函。”
对于上述项目经理所说的“容易”，某财险公司的核保人员有不同看法，她认为，履约担保险的风险大，且一般要求高，“（我们这边）基本都不能做，要做的话也是那些有信誉的大企业。”她还提到，像合同履约保证保险，保险公司出具保函的前提可能还包括反担保，即中标企业还得找另一家企业来为保险公司担保这件事情而担保，从而分散保险公司的风险。
事实上，无论难易，保函的提供者和使用者都指向了“信誉”。杭州师范大学副教授尹剑斌认为，其实近年来监管出台的系列规范保证金管理、减少涉企保证金种类、优化保证金缴纳方式、降低企业负担的政策文件中，降低企业负担的关键点之一即是加强信用建设和应用。“积极探索将信用评价结果直接应用于各类担保的办法，为信用状况良好的企业提供便利，降低担保费用、简化担保程序。”
尹剑斌指出，此次《通知》着眼于健全交易担保服务体系，推动信息互联互通，切实解决信息不对称问题，推进交易担保相关信用信息的归集共享，推动建立银行、担保机构和保险机构间的招标投标市场主体履约信用信息共享机制。依法依规对银行、担保机构和保险机构加强信用监管，严格防范并依法惩戒交易担保违法失信行为。
