部委会议哪些政策方向值得关注？-扬州城市论坛

孙彬彬/隋修平（联系人）

摘要

中央经济工作会议要求“各地区各部门和各级领导干部要把思想和行动统一到党的二十大精神和党中央关于经济工作的决策部署上来”，在此基础上，各主要部委及重要央企先后召开2023年工作会议，部署2023年重点工作任务要求。

2023年固定资产投资增速怎么看？

一方面，从部委会议来看，围绕扩大内需的总体要求，各部委对今年重点工作部署主要围绕促投资（基建与制造业）与促消费开展。从节奏上观察，今年政策对于靠前发力的要求较去年似乎有所弱化，仅水利部和国家发改委做出相关部署以推动投资尽快形成实物工作量。

具体而言，住建部和民航总局今年工作量目标设定基本与去年水平相当；水利部、农业农村部、国铁集团和国家电网对今年投资目标设定较为乐观，表明水利、乡村建设、铁路和电力投资依然是今年基础建设的重要方向。

另一方面，从各省份两会对今年固定资产投资增速目标的设定情况来看，2023年固定资产投资仍为各省份稳增长的主抓手。与2022年相比，2023年地方两会中公布固定资产投资增速目标的22个省份中，共有8个省份有明显提高2023年投资增速目标，有9个省份维持目标不变，5个省份下调2023年固定资产投资增速目标。

总结而言，从政策诉求出发，今年固定资产投资增速大概率有所提升，基建和制造业投资是政策重点支持方向。

基建方面，今年财政政策可能更加积极，未来政策性银行专项金融工具重要性有望继续凸显，我们预计基建投资增速约 11.7%。

制造业方面，科技创新再贷款、设备更新改造再贷款等结构性货币政策工具支持下，传统制造业优化升级、技术改造和先进制造业投资可能对制造业投资有一定支撑。我们预计 2023年制造业投资增速约 7.9%。

岁末年初，各部委相继召开工作会议，本文通过对比梳理，试图从中进一步分析2023年政策重心与基本面导向。

1.国家发改委：扩大内需地位提升，基建、制造业投资为主要抓手

2022年政策靠前发力，投资发挥稳增长的关键作用。2022年全国固定资产投资同比增长5.1%，其中，在房地产开发投资下降10%的情况下，基础设施投资和制造业投资两端持续发力，分别增长9.4%和9.1%。

从国家发改委项目审核批准规模观察，2022年全年国家发改委共审批核准固定资产投资项目109个，合计规模1.48万亿元，较2021年分别增长21.1%和90.8%，主要集中在交通、能源、水利、信息化等行业。

从项目审批进度观察，2022年一、三季度较为显著，国家发改委项目审批进度明显加快。

梳理中央经济工作会议以来国家发改委主要政策动态来看，2023年扩大有效投资关键在于加大制造业投资力度，继续推进基建和新基建领域投资。

2022年12月15日，国家发改委印发《“十四五”扩大内需战略实施方案》，明确了“十四五”时期实施扩大内需战略的主要目标是：促进消费投资，内需规模实现新突破；完善分配格局，内需潜能不断释放；提升供给质量，国内需求得到更好满足；完善市场体系，激发内需取得明显成效；畅通经济循环，内需发展效率持续提升。

2022年12月16日，国家发改委新闻发言人提出扩大有效投资目标下的三方面重要部署：

“一是加大制造业投资支持力度。围绕推动制造业高质量发展、建设制造强国，引导各类优质资源要素向制造业集聚。加大传统制造业优化升级投资力度，扩大先进制造领域投资。加大制造业技术改造力度，支持企业应用创新技术和产品实施技术改造。

二是持续推进重点领域补短板投资。加快交通基础设施建设，完善以铁路为主干，以公路为基础，水运、民航比较优势充分发挥的国家综合立体交通网。加强能源基础设施建设，发展风电、光伏，推进水电、电网、油气等领域建设。加快水利基础设施建设，提升国家水安全保障能力。完善物流基础设施网络，构建“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系。加大生态环保设施建设力度，提升生态文明建设水平。完善社会民生基础设施，加快补齐公共卫生、教育、养老、托育等民生领域短板弱项。

三是系统布局新型基础设施。建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施，推动5G、人工智能、大数据等技术与交通物流、能源、生态环保等深度融合，前瞻布局产业创新中心等创新基础设施”。

2022年12月31日，国家发展改革委党组成员、副主任赵辰昕在接受新华社采访时提到，“要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，形成储备一批、建设一批、竣工一批的良性循环”。具体来看：

“一是加大重点领域和薄弱环节投资力度。聚焦“十四五”规划102项重大工程，着力加快推进重大项目建设。适度超前开展基础设施投资，加大制造业投资支持力度，加强粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等领域建设，强化对保障民生需求重大事项支持力度。

二是打好投资政策组合拳。进一步优化调整中央预算内投资结构，集中力量办好大事难事急事。积极做好地方政府专项债券项目准备等各项工作，推动专项债券项目如期开工建设。推动政策性开发性金融工具项目加快建设，尽快形成更多实物工作量。加快释放设备更新改造专项再贷款财政贴息和制造业中长期贷款政策效能，促进制造业投资稳定增长。督促指导各地方不断完善项目储备机制。

三是提振民间投资信心。通过投融资合作对接机制加强民间投资项目融资支持，支持民间投资多种方式盘活存量资产。改善投资环境，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。”

1月18日，国家发改委相关负责人在1月新闻发布会提到2023年五大重点工作举措。对比2022年我们来看：

第一，将扩大内需放在更加重要的位置，明确提出要进一步释放居民消费潜力，推动投资更快更多形成实物工作量。

第二，更加强调风险防范，由去年第五条提高至今年第三条。除了房地产、金融、地方政府债务等领域风险之外，明确提出要切实加强粮食、能源资源、重要产业链供应链等领域安全能力建设。

第三，突出着力稳就业、稳物价和保民生。

除此之外，国家发改委对于2023年投资方面的规划也值得关注。1月18日，国家发展改革委国民经济综合司司长、委新闻发言人袁达在1月新闻发布会回答“接下来，我国在投资方面，还会有哪些深层次的考虑？”时谈到四个方面。

自下而上角度观察，梳理各省份今年重大项目投资规划来看，今年已公布项目投资计划的省份的重大项目建设计划投资规模均有较为显著扩大。

基于此，我们认为投资仍为2023年稳增长重要抓手，地方债发行前置、政策性开发性金融工具以及结构性货币政策预计继续发挥重要资金支持作用。

2.住建部：保障性住房建设力度小幅减退、城市更新提速

（1）大力支持刚性和改善性住房需求

住建部工作会议提出2023年重点十二项工作，其中首要工作即为“大力支持刚性和改善性住房需求，毫不动摇坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、精准施策。推进保交楼保民生保稳定工作，化解企业资金链断裂风险，努力提升品质、建设好房子，整治房地产市场秩序，让人民群众放心购房、放心租房”。

结合1月6日住建部部长倪虹在访谈中提及做好今年房地产工作需重点抓好五件事，其中，第一项为“大力支持刚性和改善性住房需求。毫不动摇坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、精准施策，提振市场信心。对购买第一套住房的，要大力支持。首付比例、首套利率该降的，都要降下来。对购买第二套住房的，要合理支持。以旧换新、以小换大、生育多子女家庭都要给予政策支持。对购买三套以上住房，原则上不支持，就是不给投机炒房者重新入市留有空间。同时，我们将加大力度，增加保障性租赁住房供给和长租房市场建设，让新市民、青年人更好地安居，让他们放开手脚为美好生活去奋斗。”

（2）增加保障性租赁住房供给和长租房市场建设

住建部2023年重点十二项工作之二为“以发展保障性租赁住房为重点，加快解决新市民、青年人等群体住房困难问题。大力增加保障性租赁住房供给，扎实推进棚户区改造，新开工建设筹集保障性租赁住房、公租房和棚改安置住房360万套（间）。积极发挥住房公积金作用，推进住房公积金数字化发展”。

而对比去年来看，2022年住建部目标为“预计全年能够建设筹集保障性租赁住房240万套（间）…将新筹集公租房10万套，棚户区改造120万套”，合计套数约370万套。从合计规模上观察，今年的建设目标略低于去年，但远高于2021年实际完成的268万套。

但需注意的是，随着棚改政策调整，近年来棚改规模呈现逐年下降趋势，政策重心向保障性租赁住房建设转移。截至2022年10月底，各地保障性租赁住房建设98.8%的年度计划任务已经完成。

展望2023年，已披露保障性租赁住房筹建目标的多数省份均下调今年的保障房建设目标，其中包括广东、北京、上海、山东等代表性大省。基于此，我们预计2023年保障性住房新开工力度可能有所降低，主要是稳步推进在建工程，总体投资力度并不低。

（3）2023年城市更新预计较去年提速

2023年住建部工作会议重点工作之三为实施城市更新行动，并提及“实现新开工改造5.1万个城镇老旧小区的年度目标任务”，即2022年城镇老旧小区改造目标为5.1万个。基于已公布数据来看，2022年1-11月全国新开工改造城镇老旧小区5.25万个，超额完成全年5.1万的目标规模。

住建部年度工作会议同时确立今年新开工5.3万个以上城镇老旧小区改造的目标，高于去年建设目标，处于近四年年初城镇老旧小区改造目标设定的高位。且近四年城镇老旧小区改造实际开工数均明显高于年初目标数，政策执行情况较好。基于此，我们认为2023年城镇更新预计较去年明显提速。

除了老旧小区改造之外，住建部设定了“新开工城市燃气管道等老化更新改造10万公里以上，改造建设雨水管网1.5万公里以上”等其它城市更新相关目标。

3.交通运输部：2023 年交通建设投资规模有望继续扩大

2022年全国公路水路固定资产建设明显提速。2022年1-11月全国公路水路交通固定资产投资累计同比增速9.2%，高于2021年同期的5.7%。

展望未来，全国公路建设计划规模有所扩大，预计交通建设投资仍有增量空间。2022年7月，国家发展改革委、交通运输部联合印发了《国家公路网规划》，明确到2035年国家公路网规划总里程约46.1万公里，其中，国家高速公路约16.2万公里，普通国道网规划里程约29.9万公里。与2013年版相比，此次国家公路网规划总规模增加了约6万公里，其中国家高速公路净增里程约2.6万公里，普通国道净增里程约3.4万公里。

就今年而言，虽然交通部并未对今年投资计划有明确的部署与披露，但从重点工作安排来看，预计2023年交通建设投资规模有望继续扩大。

1月28日交通运输部召开领导干部会议，部署推动抓好抓实抓细2023年交通运输重点十三项工作。其中，“二是科学制定有效实施加快建设交通强国2023—2027年行动计划…六是积极扩大交通有效投资”。

自下而上角度观察，江苏省、浙江省等多数省份也较去年提高了今年的交通运输建设投资目标规模。

2022年11月20日，交通运输部下达2023年第一批交通运输固定资产投资计划，在下达时间上早于去年的12月2日，且项目数量和下达资金规模也高于去年同期。

4.民航总局：计划颁证机场新增4个，运输周转目标下调

2022年全国民航工作会议中提到“要提高运行保障能力，加大基础设施补短板力度，推进重点项目建设，围绕打造现代化国家综合机场体系，力争2022年底颁证运输机场达256个”，并提出“全年固定资产投资不低于2021年水平（1150亿元）”。

从实际完成情况来看，2022年全年完成固定资产投资超过1200亿元，超额完成年初投资目标，再创近年来历史新高，但同比增速继续回落。2022年全国运输机场总数达到254个，低于年初目标的256个，同比增速亦有所回落。

梳理民航总局对今年重点工作安排要求来看，今年工作会议并未对民航固定资产投资规模目标披露明确规划。但在民航机场建设方面，全面民航工作会议提出“民航今年将加大基础设施建设力度，力争2023年颁证运输机场达258个。

结合《“十四五”民用航空发展规划》来看，到2025年计划建成民用运输机场270个，目前还有16个缺口，按每年4-6个建设进度来看，预计未来3年民航基础设施投资规模仍有增长空间。

此外，对于运输周转情况，2023年将目标定为“总体恢复至疫情前75%左右水平”，较2022年85%的目标有所下调。

5.水利部：预计今年全国水利投资规模仍有上升空间

2022年水利投资取得突破性进展，国常务会多次研究部署加快水利基础设施建设工作。 1月13日2022年全国水利部召开水利基础设施建设成效新闻发布会，公布2022年全国完成水利建设投资10893亿元，历史性地迈上万亿元台阶，同比大幅增长43.8%。其中，2022年重大水利工程开工数量和投资规模均为历史最多。

2022年12月29日，水利部部署加快推进2023年重大水利工程前期工作。会议提出“统筹推进列入清单的重大水利项目前期工作，锚定2023年内开工的目标，尽全力多开、早开。水利部继续支持各地推进项目前期工作，加强工作指导和督导推动”，强调“明年重大水利工程建设任务繁重，要下大力气抓好重大项目前期工作，确保及时开工建设”，会议研究提出了今年重点推进前期工作的重大水利工程清单共60项，较去年确定的55项有所提升。

2023年全国水利工作会议部署2023年10项重点工作，其中前三项继续聚焦水利建设：

“一要坚持以流域为单元，加快完善防洪工程体系，加快补齐防御短板，抓早抓细抓实灾害防御，筑牢防御水旱灾害防线。二要加快建设国家水网，构建国家水网主骨架大动脉，推进重点区域水网规划建设，完善省市县水网体系，健全水资源调配格局。三要加强农村水利建设，强化农村供水保障，加强现代化灌区建设，夯实国家粮食安全和乡村振兴水利基础”。

梳理部分省份水利工作会议对2023年水利投资的相关部署来看，预计今年全国水利投资规模较2022年仍有上升空间。

6.工信部：全力促进工业经济平稳增长为首要任务

2022年全年规上工增预计同比增长3.6%，继续发挥工业稳定宏观经济大盘的“压舱石”作用。其中，制造业增加值增长3.1%左右，制造业增加值占GDP比重为28%，比上年提高0.5个百分点。

展望2023年，工信部2023年工作会议部署十三个方面重点任务，其中，首要任务是全力促进工业经济平稳增长。具体而言，制造业投资和汽车消费预计继续发挥引领作用，鼓励工业大省挑大梁。

1月2日，工业和信息化部部长金壮龙在接受新华社采访时提到加大稳增长工作力度的四个方面：

“一是加大稳增长政策供给和落实力度，加强部门协同、部省联动，落实落细已出台的各项政策和接续措施，加强工业经济运行监测调度、形势研判和政策储备，适时推出更多政策措施；

二是聚焦重点行业和地区，稳住工业增长基本盘。针对机械、石化、轻工、汽车、电子等支柱行业，分业施策、分类研究制定稳增长措施。针对新能源、新材料、新一代信息技术、高端装备等新兴产业，打造更多新增长点。支持工业大省“勇挑大梁”，支持各地区发挥各自优势、实现增长目标；

三是全面实施“十四五”系列规划，提振制造业有效投资。对确定的重大项目、重大工程、重大专项，尽早启动实施，形成实物工作量。支持制造业企业瞄准高端、智能、绿色发展加大投入，加强制造业重大外资项目服务保障；

四是积极扩大消费，以高质量供给引领创造新需求。实施新能源汽车领跑强基工程，开展智能网联汽车准入试点。深入实施“增品种、提品质、创品牌”行动，推进绿色智能家电、绿色建材下乡活动，大力培育信息消费示范城市，促进新技术新产品新模式发展”。

在中小企业方面，提出“加大纾困帮扶力度，协调推动阶段性惠企政策接续与完善，出台助力中小微企业稳增长、调结构、强能力的若干措施；促进专精特新发展，力争到2023年底，全国专精特新中小企业超过8万家、“小巨人”企业超过1万家”。

此外，2022年5G建设明显提速，电信收入维持8%的高增速。2023年继续加快信息通信业发展，“加快5G和千兆光网建设，启动“宽带边疆”建设，全面推进6G技术研发”。

7.农业农村部：扎实推进乡村建设行动

2022年，农业农村基础设施建设在稳投资方面发挥了重要作用。

农业农村部和相关部分在2022年9月先后出台了《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》和《关于扩大当前农业农村基础设施建设投资的工作方案》，要求“到年底前，聚焦农业农村基础设施短板弱项，突出抓好大中型灌区等水利设施、小型农田水利设施，以及现代设施农业和农产品(行情000061,诊股)仓储保鲜冷链物流设施等项目建设，确保尽快开工、尽快见效。”

展望2023年，中央农村经济会议再次强调要加快农村基础设施建设。

2022年12月23-24日，习近平在中央农村经济会议上强调“全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，人力投入、物力配置、财力保障都要转移到乡村振兴上来。…产业振兴是乡村振兴的重中之…农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。要一体推进农业现代化和农村现代化，实现乡村由表及里、形神兼备的全面提升。要瞄准“农村基本具备现代生活条件”的目标，组织实施好乡村建设行动，特别是要加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。”

从规模上来看，保守估计未来10年内每年投资规模约为1.5万亿。

1月10日中央农办主任、农业农村部部长唐仁健在接受新华网(行情603888,诊股)采访时提到，“初步测算，未来5至10年，高标准农田、设施农业等乡村建设投资需求有近15万亿元，对建材、水泥、钢筋、机械等基础产业的拉动作用很大。今年要扎实推进乡村建设行动，继续加强高标准农田建设，大力发展现代设施农业，布局建设一批产地仓储保鲜设施、冷链集配中心和大型冷链物流基地，持续改善农村水电路气房讯等条件，优先建设既方便生活又促进生产的项目，以扩大农业农村有效投资为拉动经济增长添油助力。”

8.商务部：扩大外资市场准入

2022年四季度以来，商务部及有关部门出台系列举措鼓励外资来华投资。

2022年10月13日国家发改委等部门联合印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》；

2022年10月28日商务部、国家发改委公布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，自2023年1月1日起施行，新版鼓励外商投资产业增加了多条高技术制造业条目；

2023年1月11日，商务部、中国人民银行印发《关于进一步支持外经贸企业扩大人民币跨境使用促进贸易投资便利化的通知》，进一步便利跨境贸易投资人民币使用。

1月6日，商务部新闻发言人束珏婷提出“将一如既往扩大外资市场准入，落实好外资企业国民待遇，加大外商投资合法权益保护力度，为外商来华投资创造更多便利条件，努力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，共享中国开放发展机遇。”

1月17日，商务部部长王文涛在《求是》杂志2023年第2期刊登署名文章《以党的二十大精神为指引推进高水平对外开放》，提到“合理缩减外资准入负面清单，实施好新版鼓励外商投资产业目录，吸引更多外资投向先进制造、节能环保、数字经济、研发等领域，落实好外商投资法，依法保护外商投资权益。”

预计2023年外商投资同比增速继续维持高位，对国内制造业投资有所支撑。

9.重点央企年度工作安排

（1）国铁集团：高铁目标投产里程反弹

2022年国铁集团工作会议提出2022年铁路工作的主要目标之一是：全面完成国家铁路投资任务，高质量推进川藏铁路等国家重点工程，投产新线3300公里以上，其中普速铁路1900公里左右。

从实际完成情况来看，国铁集团连续多年超额完成年初工作目标。2022年全国铁路完成固定资产投资7109亿元，投产新线4100公里，其中高铁2082公里，继续超额完成年度铁路建设任务。但从同比角度观察，无论是铁路固定资产投资还是铁路、高铁新线投产里程均延续近三年同比下行趋势。

展望2023年，2023年国家铁路局会议在部署2023年铁路重点任务时提到要“充分发挥铁路投资对全社会投资的有效带动作用”。在具体目标设定上，国铁集团披露2023年预计将投产新线3000公里以上，其中高铁2500公里。新线投产目标总里程延续下滑，但投产高铁新线目标里程数设定明显高于2022年实际完成数，一改连续四年下滑趋势，预计2023年铁路投资规模较2022年有所回升。

此外，在运输收入方面，国铁集团提出“2023年完成运输总收入8175亿元，同比增收1239亿元、增长17.9%，总体恢复到2019年水平”的目标。

（2）国家电网：2023年电网投资目标再创新高

2022年国家电网工作会议提出了2022年国家电网计划全年电网投资金额为5012亿元的投资目标。

从实际完成情况来看，2022年全年电网投资5094亿，首次超过5000亿元，超额完成年度目标，同比增长4.3%，连续四年维持正增长。

2022年8月，国家电网董事长辛保安在《求是》杂志发布署名文章题为《为美好生活充电为美丽中国赋能》，提出十四五”期间，计划投入电网投资2.4万亿元，大力推进新能源供给消纳体系建设。2021-2022年间，已完成约42%的“十四五”电网投资目标。

展望2023年，国家电网董事长辛保安在接受央视新闻采访时表示，2023年国家电网将加大投资力度，电网投资规模预计将超过5200亿元，再创历史新高。考虑近两年国家电网均超额完成年初目标，预计今年电网投资规模依然可观。

（3）南方电网：2022年固定资产投资规模亮眼

2022年南方电网固定资产投资计划规模为1250亿元（含后续追加），实际完成1250亿元，完成年初设定的固定资产投资目标规模。

在电网投资方面，2021年11月，南方电网发布《南方电网“十四五”电网发展规划》，提出“十四五”期间，电网建设将规划投资约6700亿元，以加快数字电网和现代化电网建设进程，推动以新能源为主体的新型电力系统构建。其中，2021年南方电网的电网投资规模为995亿元，按此估计2022-2025年电网投资规模平均每年预计在1400亿元以上。