破解生育难题，需要的是“对症下药”，而不是“病急乱投医”
图/视觉中国
文 | 《财经》记者 金贻龙 姚佳莹
日前，一则“二三孩中考加10分”的消息引发争议。
这是山西省晋城市泽州县激励生育的系列举措之一。该县政府办公室2022年底印发的《促进人口均衡发展九项措施》（下称《九项措施》）明确提出，在泽州县落户、就业的二（三）孩家庭子女，将享受学前教育、托育服务、中考加分、升学补助等优惠。
自2021年国务院出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》以来，各地就开始部署实施三孩生育政策及完善配套支持措施。
国家统计局此前披露的数据显示，2022年，全国出生人口为956万人，较2021年减少106万人。这是中国自1949年以来（除1961年），首次出现人口负增长。
2023年全国两会期间，“支持生育”成为多位全国人大代表、政协委员的关切点之一。
《财经》记者梳理发现，从目前各地支持生育的政策举措来看，除了绑定教育资源，还包括发放生育补贴、延长产假及育儿假、给予购房补贴等。
不过有观点指出，破解生育难题，需要的是“对症下药”，而不是“病急乱投医”。
“二三孩中考加10分”引争议
泽州县政府办公室微信公众号“今日泽州”发布消息称，2023年3月4日，该县举行促进人口均衡发展九项措施首批受益家庭补助发放仪式，为来自全县16个镇的首批10户家庭发放了一次性生育补贴和奶粉补助，共计11万元。
此前的2022年12月31日，泽州县出台《九项措施》，对新出生且首次户口登记在泽州县的二（三）孩家庭一次性分别发放1000元产检、1000元分娩补助、5000元生育补贴和6000元奶粉补助。
《九项措施》出台之初，并未引发关注，直到首批受益家庭补助发放消息的传出，很多人才发现，泽州县还将“推进义务教育扩容”纳入措施 ——其中提出，在该县落户、就业的二（三）孩家庭子女，中考报考县内公办高中时，可加10分。
根据泽州县公布的信息，自2022年11月，在充分调研和论证的基础上，县卫生健康和体育局牵头起草《九项措施》初稿，经过征求意见、文件审查阶段后，2022年12月28日，在县政府第30次常务会议上研究通过。
“我县的人口发展近年来形势严峻。”2023年1月，泽州县政府解读了政策制订的原因。
一是随着城镇化建设和大中城市人口虹吸效应，县域人口减少过快。根据2021年“七普”数据，泽州县常住人口为414999人，与2010年“六普”的484174人相比，10年减少69175人。
二是年轻人婚育观念变化，生育养育教育成本偏高，县内托育机构、母婴设施等公共服务不够健全等原因，群众生育意愿普遍不高让许多年轻人在生育问题上犹豫不决、望而却步。
三是由于泽州“有县无城”且环绕市区的特点，人口发展问题尤为突出，急需出台相关的生育配套支持政策。
上述解读文章还称，通过《九项措施》的实施，用经济杠杆和政策手段鼓励生育，推动实现适度生育水平，平缓生育率下降趋势，有利于改善全县人口结构，促进人口长期均衡发展，积极应对人口老龄化国家战略，为全县的经济社会发展提供持续有力的人力资源。
《财经》记者注意到，《九项措施》具体包括补助产检和分娩、发放生育补贴、延长产假和育儿假、享受就医绿色通道、减免学前教育保教费、大力发展托育服务、推进义务教育扩容、实施三孩家庭就业帮扶等。
上述措施自2023年1月30日起实施，有效期至2028年1月29日，共五年，支持的对象为2023年1月30日（含）之后出生且首次户口登记在泽州县的二（三）孩家庭及子女。
据《中国新闻周刊》报道，泽州县教育局招生办工作人员回应，由于加分对象十几年后才参加中考，因此加分措施还未执行过，“目前任何政策性加分都需要通过教育部门招生考试委员会或招生办，招生考试委员会下发的文件我们才能执行，还要求减少政策性加分，不能扩大，一旦文件要执行还需上报给市里和省里才能执行。”
21世纪教育研究院院长熊丙奇近日撰文指出，发放一次性生育补贴和奶粉补助，这是值得点赞的鼓励生育措施。而给二三孩中考加10分，则涉嫌违规，这不仅会制造新的教育不公，还可能加剧教育焦虑。建设生育友好型社会，本质是要减轻家庭的生育、养育、教育成本，并为所有孩子的健康成长营造公平的成长环境。
呼吁“重视一孩”
不唯泽州县，过去两年来，各地出台的生育支持政策也主要面向本地二孩、三孩家庭。
比如，浙江省杭州市提出，自2023年1月1日起，同一对夫妻生育二孩、三孩，且新出生子女户籍登记在杭州的家庭可享受育儿补助，其中，向生育二孩的家庭一次性发放补助5000元，向生育三孩的家庭一次性发放补助2万元。
2023年2月23日，杭州市卫生健康委人口监测与家庭发展处二级调研员李建公开解释，自2017年以来，杭州一孩生育率总体平稳，但二孩出生率直线下降，适龄市民对于二孩及三孩生育意愿明显偏低。因此，杭州将育儿补助对象确定为二孩、三孩部分家庭。
山东省济南市也出台了《优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》，其中明确，该市户籍人口中按照生育政策于2023年1月1日以后出生的二孩、三孩家庭，每孩每月发放600元育儿补贴，直至孩子3周岁。
上述方案还提出，对按政策生育二孩、三孩家庭的子女，协调支持符合入学条件的同一家庭不同年龄段子女同一学区入学，鼓励优先保障三孩入普惠性幼儿园。
“生育支持政策不能只给二孩、三孩，一孩生育的萎缩和推迟才是拉低生育水平的主因。” 全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹接受媒体采访时表示。
中国人口与发展研究中心是国家卫健委的直属机构。在持续多年对中国婚育状况进行调查监测后，贺丹得出一组数据：中国总和生育率从2019年的1.52下降至2022年的1.07。分孩次看，一孩生育率从0.7跌至0.5，一孩平均生育年龄从26.4岁升高至27.4岁，能生且愿意生育第一个孩子的家庭数量明显减少，一孩生育率下降将进一步降低二孩和三孩生育率，加剧生育水平下降趋势。
因此，贺丹在2023年全国两会期间呼吁“重视一孩”。她具体建议：取消生育支持政策的孩次差异，从全周期、全过程的视角设计生育支持政策措施，避免出现一孩不补、二孩少补、三孩多补的差异化递进式支持政策，着重改善家庭初次生育养育的过程体验，提高一孩家庭生育的获得感和再生育意愿。
放眼国内，深圳是为数不多将一孩也纳入补贴对象的城市。2023年1月，深圳市卫健委发布《深圳市育儿补贴管理办法（征求意见稿）》，拟按照差异化递进式对市民发放育儿补贴，其中一孩累计可领7500元（含一次性生育补贴3000元、每年发放1500元育儿补贴，直至该子女满3周岁）。
如果深圳的这项政策获得通过，生育双胞胎、多胞胎后超过3个子女的情形，也将纳入补贴范围。总体而言，生育的孩次越高，补贴金额也越高，这已经十分符合国际上差异化递进式支持原则。
目前绝大多数国家的做法是，将各个孩次都纳入补贴范围。以瑞典为例，从2018年3月开始，补贴额度为每个孩子每月1250瑞典克朗。若家庭有至少2个孩子，则在一般儿童津贴的基础上还可获得大家庭增补津贴，具体补贴数额是二孩每月150瑞典克朗、三孩每月580瑞典克朗、四孩每月1010瑞典克朗，此后每增加一个孩子则每月多获得1250瑞典克朗。
当然，将一孩纳入补贴范围，就意味着要有财政实力作为支撑。调查显示，2023年深圳市符合领取育儿补贴的婴幼儿总数约为30.13万人，平均每孩每年领取育儿补贴约3233元，为此需提供的财政补贴金额约为9.74亿元。
据了解，深圳市育儿补贴所需资金纳入各区财政年度预算，市、区财政各承担50%，市级承担部分通过次年体制结算返还。
“深圳市平均每孩每年发放的育儿补贴接近，且不超过每月居民人均消费性支出，育儿补贴标准设定较为合理，总体财政负担在可控范围之内。”深圳市卫健委表示，这既减轻了市民的养育负担，也符合鼓励市民积极生育的政策导向。
如何构建生育友好型社会？
《财经》记者梳理发现，2023年全国两会上，多位代表、委员围绕“加速构建生育友好型社会”建言献策。
全国政协委员、华东师范大学校长助理吴瑞君提交的《关于完善婚嫁生育养育教育一体化生育支持政策体系的提案》建议，适当延长男性配偶的陪产假和育儿假；探索实施夫妻共享的育儿假，可强制男性休假不少于育儿假的三分之一，减轻女性育儿负担，提高女性尤其是职业女性的生育意愿和最终生育水平。
很长一段时间里，农村及流动人口被认为是对生育率贡献最大的群体。但有社会学者研究发现，相比在体制外工作的女性，党政机关、事业单位、学校等体制内的年轻女职工才是目前生育二孩、三孩的主力人群。
在三孩生育政策实施的背景下，2023年2月底，西藏自治区印发《贯彻落实<中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定>的实施方案》。该方案提到，干部职工生育三孩，可享受带薪产假一年；干部职工按规定生育，在子女满3周岁前，夫妻双方每人每年可享受育儿假15天。
此外，机关事业单位女职工在产假期间，享受除岗位津贴之外的其他全部工资待遇，以及除年休假假期之外的福利待遇，产假期间视同年度考核合格，并享受正常晋升政策和年终一次性奖金待遇。
当前，社会上还存在养育子女成本较高的问题，“老人进城带娃”是很多双职工家庭的共同选择。全国政协委员、四川大学华西医院教授甘华田表示，随着未来逐步实施延迟退休政策，祖辈在参与婴幼儿的照料看管方面将受到更多限制，从而会进一步增加婴幼儿照料成本。
甘华田认为，必须加快发展婴幼儿照料、托管服务业，规范服务标准，提高从业人员素质，提升服务质量和水平。另外，针对多孩家庭出台住房保障政策，降低多孩家庭的养育成本。
在生育支持政策方面，甘华田建议，鼓励地方在降低养育、教育成本方面大胆创新，包括：为生育二孩、三孩的家庭发放教育专项补贴；为第三孩提供从幼儿园到高中毕业阶段的免费教育；实行6岁以下儿童免费医疗；关于抚养子女支出的专项附加扣除标准，按照子女数量进行差异化个税抵扣，并且覆盖从怀孕到孩子年满18周岁。
一些城市已经针对多孩家庭出台住房保障政策，比如黑龙江省哈尔滨市2022年公布的《哈尔滨市优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案（征求意见稿）》明确，在符合生育政策的前提下，二孩及以上家庭申请住房公积金贷款的，降低连续缴存时间，2021年10月29日以后生育第二个、第三个子女的家庭，2022年7月22日后在9个城区购买新建住房的，分别给予1.5万元、2万元的购房补贴。
这份征求意见稿还提出，落实3周岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除政策。
可以看出，这一组合拳旨在减轻那些“想生却不敢生”家庭的生育负担。
然而，还有一部分人群面对的问题是“想生却不能生”。中国人口协会发布的《中国不孕不育现状调研报告》显示，中国育龄夫妇中，不孕不育患者超过5000万，占育龄人口的12.5%-15%。
辅助生殖技术，被认为是帮助大量不孕症群体达成生育愿望的主要途径之一，但高昂的治疗费用往往让很多有此需求的家庭望而却步。
对此，全国政协委员、北京希肯国际文化艺术（集团）公司董事长安庭建议，全面将辅助生殖的所有项目纳入社保报销范畴。同时，将门诊治疗中常见的宫腔内人工授精术、胚胎移植术等涉及人群广、诊疗必需、技术成熟、安全可靠的辅助生殖项目纳入医保甲类报销范围。
在全社会“不愿生”的氛围下，学界的共识是，通过制度手段保障女性在生育、产假、就业等方面的权益，尤其是要减轻那些有生育意愿的群体面临的抚养压力，这对于构建生育友好型社会具有重要意义。
责编 | 田洁
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