粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
摘要
2023年伊始，接连召开的地方“两会”与地方政府“开年第一会”就稳经济、高质量发展等问题做出了部署，表明了积极推动一季度开门红和全年经济好转的务实、进取态度。当前，全国31个省市均已在政府工作报告中公布了2023年的GDP增速目标和具体工作安排。地方政府对2023年经济走势的预判如何？2023地方经济发展的抓手有哪些？通过拆解今年地方“两会”与“开年第一会”对经济工作的安排部署，本文进行解读。
一、2023地方政府经济发展目标如何？大多在5%-6%
1、从GDP增速目标来看，各地方政府对2023年经济发展务实中有进取。务实：与2022年目标相比，仅有4省调高了GDP增速目标，21省下调目标0.5至1个百分点。进取：所有省市2023年目标增速均高于2022年实际增速，体现政府换届完成后积极进取的一面。分化：除海南增速目标最高为9.5%外，增速目标在6%以上的还包括西部地区西藏（8%）、新疆（7%）与宁夏（6.5%），中部地区江西（7%）、安徽（6.5%）、湖南（6.5%）与湖北（6.5%）。相比东部地区，中、西部地区地方政府对经济增长形势判断更为乐观。
2、大多数地区一般公共预算收入目标定在5%-6%左右，基本与当地GDP增速目标保持一致，较2022年略高，主要源于2022年减税降费退税导致的低基数。
3、从投资与消费来看，固定资产投资增长信心较足，但地方政府对消费增长仍持谨慎态度。在投资增速目标方面，明显高于今年GDP增速目标及2022年投资增速目标。在消费方面，大部分地区消费增速目标相比2022年略有下调，虽疫情影响逐渐好转，但地方政府对消费大幅增长仍持谨慎态度。
二、2023政府工作怎么干？六大关键词
一是促消费。在新发展格局下，内需得到了充分重视。辽宁、吉林、江苏、重庆等地区均将扩大内需放在了2023年政府工作重点的第一条。上海市也在“新年第一会”中着重部署了提信心、扩需求的相关工作安排。整体看，扩需求工作主要分两个层次，其一为在城市打造商业热点，如打造地区主题品牌购物节、打造城市商圈。其二为推动消费下沉乡县，并有配套物流体系建设规划。
二是促投资。促投资也是落实稳增长工作的重要抓手。浙江、重庆、辽宁等地均将促投资放在2023年经济工作首要位置。云南、福建与吉林更是在“新年第一会”中召开了专题会议，着重部署了重大项目推进与营商环境建设工作。总体看，地方政府在促投资方面的措施主要解决项目来源、资金来源及项目经营三点问题，具体包括储备重大项目、发挥财政的引导作用、改善营商环境等方面。
三是强产业。产业升级是2023年地方经济工作的重点内容之一，也是实现高质量发展的必要条件。各地主要通过升级旧产业、布局新产业(行情300832,诊股)及推动生产性服务业发展来促进地区产业升级。
四是扩开放。持续推动基础设施“硬联通”和规则标准“软联通”，提升贸易便利化水平；结合地方区位条件，打造地方特色鲜明的贸易政策对接解决方案；持续改善营商环境，建立负面清单，大力推进招商引资。
五是防风险。既要守住系统性金融风险底线，又要科学疫情防控、提升公共治安水平。今年，地方政府对政府债务风险表达了较大关注，有17个地区表示要有效防范、处理好地方政府债务问题。
六是惠民生。多渠道促进就业创业，同时从教育、医疗、文化等多角度让人民群众得到更多实惠。
风险提示：经济增长低于预期。
目录
一、2023经济发展目标如何？大多在5%-6%
（一）GDP增速目标：区域分化明显，各地方政府对2023年经济发展务实但积极
（二）地方财政增速目标：大多地区与GDP增速目标保持一致
（三）固定资产投资增长信心较足，但对消费增长仍持谨慎态度
二、2023年地方政府工作怎么“全力拼经济“？六大关键词
（一）促消费：举办主题活动、建设商圈物流、挖掘农村市场
（二）促投资：重大项目储备、财税金融配套、营商环境建设
（三）强产业：升级旧产业、布局新产业、推动生产性服务业增量提质
（四）扩开放：设施、政策、营商环境等多点发力
（五）防风险：守住系统性金融风险底线、科学疫情防控、提升公共治安
（六）惠民生：稳就业、强化公共服务
正文
一、2023经济发展目标如何？大多在5%-6%
（一）GDP增速目标：区域分化明显，各地方政府对2023年经济发展务实但积极
1、区域间GDP增速目标分化
31省市中，GDP增长目标最高定为9.5%最低定为4%，区域间GDP增速目标分化明显。当前，“十四五”规划进入攻坚阶段，全国31个省市均已在政府工作报告中对2023年的经济发展目标做出了部署。其中，GDP增速目标最高的是海南省，预期增速为9.5%。国家疫情防控战略调整后，海南的旅游产业热度不断攀升，并进一步带动餐饮、住宿等相关产业发展。在疫情影响逐渐消退的预期下，海南省2023年增速目标远超全国平均水平。除海南外，增速目标在6%以上的还包括西部地区西藏（8%）、新疆（7%）与宁夏（6.5%），中部地区江西（7%）、安徽（6.5%）、湖南（6.5%）与湖北（6.5%）。其余省（市、区）的增速目标则在6%至4%之间。北京与天津增速目标全国最低，仅为4.5%与4.0%。
纵观各地经济发展目标，相比东部地区，中、西部地区地方政府对经济增长形势判断更为乐观。一方面，在新发展格局下，内需得到了充分重视。经济发展的战略重心转变为在关注对外开放的同时也关注国内市场建设。我国统一大市场腹地的中、西部地区迎来了更好的发展机遇。另一方面，全球加息潮导致外需萎缩明显，特别是在欧美发达经济体衰退风险加大的预期下，对外贸依赖度更强的东部省市经济增长受到影响大。
2、与2022年相比，21省市GDP增速目标下调，地方政府的发展预期相对务实
与2022年的增速目标对比，全国31省市中仅有4省调高了GDP增长目标。其中，新疆将GDP增速目标上调了1%，海南、黑龙江与重庆分别上调了0.5个百分点。上海、吉林、江西、湖南、西藏和内蒙古6省的GDP增速目标与2022年持平。其余21地区均将GDP增速目标下调了0.5至1个百分点。各地方政府对今年的经济预期相对谨慎务实。
3、所有省市2023年目标增速均高于2022年实际增速，反映进取一面
受疫情冲击影响，2022年部分省市增速放缓明显。2023年，疫情好转。经济工作会议将“稳增长”放到更高位置，并将“稳信心”与“扩内需”作为稳经济的重要突破口。会议指导下，政策总体预期是宽松的，市场风险偏好也将相应上升。从数据上看，2023年各地方GDP增速目标均高于2022年实际增速。海南、吉林、西藏和上海的GDP增速目标高于实际增速较多，分别高出了9.3%、7.9%、6.9%和5.7%。增速目标上调幅度较小的甘肃、福建、陕西和山东也分别高出了1.5、1.3、1.2和1.1个百分点，反映出政府换届完成后积极进取的一面。
（二）地方财政增速目标：大多地区与GDP增速目标保持一致
大多数地区一般公共预算目标定在5%-6%左右。在已公布一般公共预算增速目标的24个省份中，海南、新疆、湖南及安徽的增速目标相对较高。其中，海南与新疆分别将目标增速定在15%与10%，是目标增速最高的两个地区，均在10%及以上。湖南和安徽的目标增速分别为8%与7%。最低的是陕西、天津与北京，目标增速分别为3%、4%和4%。其余省份的一般公共预算增长目标基本设定在5%-6%之间。
大多数地区一般公共预算目标与GDP增速目标保持一致，仅有少部分省市的财政收入增长目标略高或略低于经济增速目标。其中，海南、新疆、湖南及安徽四地一般公共预算增速目标高于经济增速目标，分别高出5.5%、3%、1.5%和0.5%。陕西、宁夏、山西、云南、河南、福建、广西、北京8地区一般公共预算增速目标比GDP增速目标略低。其中，陕西低2.5%，宁夏、山西、云南和河南略低1%，其余地区均略低0.5%。
与2022年相比，2023年地方一般公共预算收入增速目标有所提高。主要原因在于2022年初有大规模减税降费政策安排。减税降费退税导致2022年一般公共预算收入基数低，因此2023年一般公共预算收入增速目标比2022年略高。其中，海南目标增幅最大，一般公共预算收入增速目标上升5个百分点。云南、湖南、新疆和吉林也分别将目标提高了4至2个百分点。31省市中仅有浙江、山西、甘肃、河北、四川和上海6地将一般公共预算增速目标下调了0.5至1个百分点。
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（三）固定资产投资增长信心较足，但对消费增长仍持谨慎态度
从投资看，各地区2023年投资增速目标较高，地方政府投资增长信心充分。在已公布固定资产投资增速目标的22个省份中，目标最高的为海南和新疆，分别设定在12%和11%，均在10%以上。天津的固定资产增速目标最低，仅为3%。其余省份大多将目标设定在6%至10%之间。与2023年GDP增速目标及2022年投资增速目标对比，2023年的投资增速目标处于较高水平。在中央经济工作会议“稳增长”及财政“加力提效”的政策引导下，各地方政府对今年的投资增长抱有较大信心。
值得注意的是，在各地固定资产投资增速目标普遍上升的背景下，天津市的固定资产投资增速目标下滑明显，由2022年的8%下降至2023年的3%。2015年以前，天津通过城投平台有息债务筹措了大量建设资金，但相关基础设施建设项目并未带来产业快速发展。2015年以后，城投有息债务增长接近停滞，2015-2021年年均增速仅0.1%。同时，天津市债务风险相对较大。2021年天津债务率达到205.1%，位居全国第1。天津市地方政府主导投资的财政空间相对有限，一定程度上制约天津市2023年固定资产投资增长。
从消费看，相比2022年，大部分地区对社会零售品消费总额增速目标略有下调，虽疫情影响逐渐好转，但地方政府对消费大幅增长仍持谨慎态度。在已公布社会零售品消费总额增速目标的19个省份中，新疆的增速目标最高，为12%，也是全国唯一消费增速目标在10%以上的地区。其余地区大多将目标设定在10%至6%之间。其中，湖北、福建、海南、云南和甘肃对当地消费增长预期较为乐观，社会零售品消费总额增速目标设定在10%。宁夏与浙江则相对悲观，消费增速目标仅为5%及4.5%，不及当地的GDP增速目标。与2022年社会零售品消费总额增速目标对比，已公布的19省份中仅有6地上调了2023年的消费增速目标。虽疫情影响逐渐好转，但地方对消费大幅增长仍抱谨慎态度。
工业生产方面，各地区规上工业增加值增速目标较去年变化不大。在已公布规上工业增加值增长目标的15个地区中，新疆与云南的增速目标最高，为9.0%。随后为江西、重庆与宁夏三地，增速目标为8%。广东与浙江的则较为保守，增速目标为全国最低，仅为5.5%。与2022年相比，除贵州大幅下调3%，新疆与重庆上调2.5%及2%以外，其余地区工业生产目标增速调整较小，浮动均在1%以内。
此外，各省份物价和就业预期目标较为一致。25个公布物价预期目标的省份，均将物价预期目标设定为3%。在已公布调查失业率目标的省份也均将目标设定在5.5%上下。
二、2023年地方政府工作怎么“全力拼经济“？六大关键词
2023年是全面贯彻党的二十大精神开局之年，是实施“十四五”规划承上启下关键一年。一般而言，中央经济工作会议结束后，各地方在会议指导下结合自身发展实际，在两会中提出2023年的政府行动计划。2022年末的中央经济工作会议提出2023年的工作总基调是稳中求进。同时，会议也提出要推动高质量发展，做好疫情防控和经济社会发展、发展和安全两大统筹，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，防范化解重大风险，努力实现经济运行整体好转和社会大局稳定。在此指导下，各地方政府也在地方两会及“新年第一会”中对产业发展、内需回暖、稳增长、防风险等方面做出了部署，具体举措主要从促消费、稳增长、强产业、扩开放、防风险、惠民生六大方向展开。
（一）促消费：举办主题活动、建设商圈物流、挖掘农村市场
在新发展格局下，内需得到了充分重视。2022年中央经济工作会议将着力扩大国内需求放在经济工作重点的第一条。在地方两会的经济工作计划中，辽宁、吉林、江苏、重庆等地区将扩大内需放在了2023年工作重点的第一条。上海市及江苏省也在“新年第一会”中着重部署了提信心、扩需求的相关工作安排。具体举措主要分为两个层次：一是在城市形成消费商业集聚，围绕推动打造当地主题品牌购物节并加快商圈建设。二是扩大消费群体、推动消费下沉，由推动物流体系建设、推动电子商务下乡等展开。
各地促消费的主题活动颇具地方特色。贵州省提出要常态化开展“多彩贵州扶商助旅促消费”行动，开展“黔酒黔菜美食季”等主题活动。江苏主打“苏新消费”四季主题购物节、“水韵江苏”文旅消费季等活动品牌，山东省预备发力“黄河大集”活动，预备打造黄河文旅消费品牌。
在商圈物流体系建设上，各地也结合自身的实际情况，提出了有特色的建设方案。如贵州省计划以贵阳市为中心建设区域消费中心城市。江苏省则联合南京、苏州和徐州三地，提出了提升南京、苏锡常和徐州“三大商圈”的建设方案。
此外，今年地方政府也将消费下沉作为促消费的重点工作内容之一。同时，与之相配套，建设贯通县、乡、村的电子商务物流配送体系也是江苏、山东、西藏、新疆等地的重点工作内容。
（二）促投资：重大项目储备、财税金融配套、营商环境建设
稳增长工作是近两年我国经济工作的重中之重，而促消费与促投资则是稳增长工作的两大重要抓手。2023年，各地方更要坚持稳字当头、稳中求进。浙江、重庆、辽宁等地的政府工作报告均将促投资放在2023年经济工作首要位置。在“新年第一会”中，也有安徽、广东、云南、新疆等地强调了促投资的重要作用。具体措施主要解决项目来源、资金来源及项目经营三大问题：
一是做好重大项目谋划、储备、推进工作。山东主要发力绿色低碳及交通基础设施建设，表示要大力推进重大产业项目建设，聚焦绿色低碳高质量发展重点领域，谋划实施15000个左右省市县三级重点项目，并且，深化基础设施“七网”行动，加快交通强国示范区建设，交通投资完成3100亿元以上。吉林省项目预备围绕“六新产业”“四新设施”展开项目，提高储备项目成熟度，为项目开工建设创造条件。云南与福建也在“新年第一会”中着重部署了2023年重大项目推进工作。
二是发挥财政引导带动投资的积极作用，完善财税、金融、产业等配套措施、机制。譬如，辽宁省提出要从省产业引导基金、贷款贴息等政策工具、结构性金融工具三角度保障重大项目建设融资需求。广东省重点关注了地方政府专项债券、政策性开发性金融工具等财政工具，同时预备推动基础设施领域不动产投资信托基金试点。
三是改善营商环境，激活民间投资。如山西省提出要形成向民间资本推介项目常态化，鼓励和吸引民间资本参与重大工程和补短板项目建设，支持民间投资项目参与基础设施不动产投资信托基金试点，加强民间投资融资支持。吉林省的“新年第一会”更是以“全省优化营商环境加快项目建设”为主题，多角度部署了当地营商环境建设工作。
（三）强产业：升级旧产业、布局新产业、推动生产性服务业增量提质
产业升级是今年地方经济工作的重点内容之一，也是实现高质量发展的必要条件。综合来看，2023年升级旧产业、布局新产业及推动生产性服务业发展是地方政府促进地区产业升级的主要方式。
一是积极主动升级旧产业。部分地区有传统产业占比高的现象。这些传统产业往往是地方经济发展的压舱石。在实现传统发展模式到高质量发展的过程中，有必要逐步完成旧产业的淘汰。旧产业的技术升级也是实现产业更新换代的路径之一。煤炭化工产业重地山西省就提出要完成煤电机组“三改联动”1600万千瓦，加快现代煤化工高端化多元化低碳化发展，同时建设风电光伏五大基地，推进氢能、地热能、生物质能等开发利用。
二是前瞻式布局，提升在全球产业分工中的地位和竞争力。在升级旧产业的基础上，地方政府也就产业发展做了前瞻式部署。福建省主要聚焦新材料、新能源、生物与新医药等领域，提出要形成战略性新兴产业融合集群发展，并支持宁德打造世界级动力电池产业集群。安徽省提出要围绕十大新兴产业开展强链延链补链。江苏主攻新能源、人工智能、生物制造、绿色低碳、量子计算等前沿技术 。湖南省也在“新年第一会”中强调了要以健康湖南建设为引领构建大健康产业目标。
三是加快推进生产性服务业扩规模、提质量。今年，全国有14省在两会中提出要推动加快生产性服务业发展，通过促进研发设计、信息软件、商务会展、运维服务等生产性服务业发展，更好推动地方产业结构升级。
（四）扩开放：设施、政策、营商环境等多点发力
对外开放是双循环战略的组成部分，也是地方政府2023年重点工作内容之一。纵观各地两会报告，扩开放的举措主要由三个部分组成。
一是贸易便利化建设，推动基础设施“硬联通”和规则标准“软联通”。此举主要是可以帮助减少贸易双方的运输成本、产品技术标准管理等成本。河南省的工作围绕郑州国际机场展开，预备推进郑州机场三期扩建，建设郑州国际陆港航空港片区。贵州省则提出要扩大贵阳国际陆港集疏运能力，加密中欧班列，拓展中老铁路货运。边疆民族地区新疆主要依托口岸经济，一方面提升阿拉山口、霍尔果斯口岸等口岸的铁路集疏运能力，另一方面大力发展中吉乌公铁多式联运，稳步实现国际航班常态化。
二是政策对接，搭建RCEP、一带一路、东北亚经贸合作先行区等多边或双边贸易伙伴关系平台。值得注意的是，各省份的区位条件存在较大差异，因而各地扩开放的战略支点也存在鲜明地方特色。譬如位于我国西南部的贵州省，对外开放战略定位沿着中国—中南半岛、孟中印缅经济走廊展开，主要是以该区域全面经济伙伴关系协定政策推动开拓东南亚、南亚市场。位于东部沿海的福建则重点关注港澳台贸易伙伴关系，提出要深入拓展国际友城交流，扩大闽港闽澳各领域交流合作，以侨为桥，以侨引侨、以侨引外。
三是持续推进重点领域改革，抓好营商环境，大力推进招商引资。譬如，有16个地区均提出了要进一步深化“放管服”改革，简化审批，不断优化地区营商环境。有9地区表示要进一步优化市场准入负面清单，为各类企业营造更好经营环境。
（五）防风险：守住系统性金融风险底线、科学疫情防控、提升公共治安
一是守住系统性金融风险底线，对地方债务、虚拟货币、房地产企业债务、非法金融活动等风险做好处置应对。值得注意的是，今年各地方政府对政府债务风险表达了关注，共有17个地区表示要有效防范、处理好地方政府债务问题。湖南省提出要坚持举债有度、用债有方、还债有源、管债有法，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解债务存量，坚决防止违规举债、虚假化债。贵州省主要从债务责任出发，指出要压实地方政府主体责任，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制，积极稳妥扩大县级化债试点。
二是科学抓好常态化疫情防控，科学精准优化防控措施。落实好新冠病毒感染“乙类乙管”各项措施，着力保健康、防重症，顺利渡过流行期，确保平稳转段和社会秩序稳定。
三是提高公共安全治理水平。管控自然灾害和生态环境风险，做好安全生产和社会治理，强化食品药品安全监管，提升农贸市场、学校食堂等重点场所监管水平，排查整治企业和家庭安全隐患。
（六）惠民生：稳就业、强化公共服务
一是多渠道促进就业创业。多省提出要通过促进就业创业，提高居民收入水平。一方面，健全援企稳岗扩就业政策，推进农村劳动力转移就业，加强退役军人就业保障，抓好零工市场建设，强化困难群体就业兜底帮扶。另一方面，实施创业带动就业系列计划，加强公共就业服务机构建设。二是强化公共服务。办好公平优质教育，推进医疗体系改革、发展文化产业，兜牢民生底线，实施民生工程，让人民群众得到更多实惠。
