本文作者：粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒；分析师方堃
摘要
地方政府债务是除了转移支付以外弥补财政收支缺口的重要方式。长期以来地方政府承担了过多的事权和支出责任，导致了财力与支出责任的缺口，推升了地方政府债务风险。2022年国务院办公厅20号文部署推进省以下财政体制改革，要求防范化解地方政府债务风险由省级党委和政府负总责，基层“三保”责任要由“省级兜底”，市县级政府主要负责社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务支出责任。
2022年受到经济下行、大规模减税降费退税、土地出让市场下滑的冲击，我国财政紧平衡形势进一步延续，收支矛盾加剧，区县风险上升。特别是经济增长乏力、人口持续流出、造血能力不足的市县面临基层三保压力增大，负债率和债务率攀升。
前期我们分省份对全国地方政府债务形势做了梳理，详见《防范化解地方政府债务风险：形势与应对》《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》。根据《中国统计年鉴2022》，我国有333个地级行政区划（含15个副省级城市、地级市、州、地区、盟，以下统称”地市州”），其中包括293个地级市。本文对全国311个地市州（数量占比93.4%）的政府显性债务的存量与风险指标做全面梳理，地区差异显著，体现在：一是华东地区地级市债务存量规模大、增速快，经济实力强、地方财力充裕，整体债务指标相对温和，但个别地市偿债压力加大。二是西南地区的云贵川、东北的辽宁地市州债务规模大，且债务风险较高，人口流出、产业单一的地市州偿债压力较大。三是西北地区地市州存量债务规模相对不大，但负债率和债务率相对较高，主要是由于经济体量有限，造血能力不足。
风险提示：地市州财政预算执行数据不完整不准确；限于数据公布情况，本文只能覆盖333地级行政区划中93.4%的地市州；地方政府债务数据统计口径差异。
正文
一、地市级政府债务的结构特征：广东集中在市本级，江浙集中在区县级，经济发达地市对专项债依赖度较大
我国包括中央、省级、地市州、县市区、乡镇五级政府和五级预算。在央地财政事权和支出责任总体逐步清晰的基础上，2022年国务院办公厅下发20号文，推进省以下财政体制改革工作。财政部明确将按照“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”的原则，应对地方政府基层“三保”困境，省级政府对地方政府债务风险负总责，省以下各级政府各负其责。本文对各地市州的显性债务情况进行梳理，更加深入认识地方政府债务风险。
1、整体上来看，全国27个省区（22个省、5个自治区、不含直辖市和港澳台）的省本级政府债务占比1/8，地市及以下占比约7/8。全国333个地级行政单位（含副省级城市、地级市、自治州、地区、盟，下文简化统称为地市州）中，截至2月24日，本文搜集到311个地级行政单位的地方政府债务数据。2022年末全国31个省份（直辖市、自治区）地方政府债务余额为35.1万亿元。鉴于直辖市相较其他省份少一级政府和财政，只考虑其他27个省份的省级、市级、县级纵向的债务结构。剔除4个直辖市后27省份地方政府债务余额合计超31万亿元，其中省本级债务接近4.0万亿元，占比约12.7%；地市级以下债务27.2万亿元，占比超87%。
2、分层级来看，地方政府债务余额层级分布与区域财力相关，发达地区的区县债务占比高，欠发达地区的省本级债务占比高。分区域来看，西北地区经济发展落后，财力主要依赖于上级转移支付，地市及以下政府举债能力不足，政府债务主要集中在省级。青海、甘肃、宁夏省级债务占比较高，分别为60.7%、33.0%、30.6%。而东部地区财力雄厚，政府债务主要集中于地市级以下尤其是区县政府层面，但具体到市本级与区县级债务结构有所差异，如广东集中在市本级，江浙集中在区县级。规模上，强地市省份广东的市本级政府债务余额超万亿元，省本级、市本级、区县级债务比重分别为11%、42%、47%。其中广州市地方政府债务余额为4700亿元，市本级债务超2427亿元，占据半壁江山。另外，西藏、吉林、广西的市本级债务比重超过40%，湖南、山东、内蒙古、江西市本级占比超过三分之一。典型地级市代表有拉萨市（77%），长春市（74%）、济南市（70%）、南昌市（67%）、武汉市（60%）的市本级债务占比超60%。而强县域省份浙江和江苏则主要集中于区县，区县级债务余额超过万亿元。江苏的省本级、市本级、区县级债务余额比重分别为4%、30%、66%，无锡市超过83%的债务都位于区县级。
3、分类型看，东部地区地市州的专项债占比较高。全国25个省份中（山西、内蒙古暂缺，不含直辖市），广东、山东等东部省份专项债占比较高，地市级专项债余额均超过1.5万亿元，而西藏、青海、宁夏的地市级专项债余额不足千亿。广东深圳、佛山、广州市地方债中专项债占比较高，分别为93.9%、82.6%、80.2%，山东济南市专项债占比超过91%。经济欠发达的地市州专项债占比较低，一方面由于公共服务需求较大，主要依赖于一般债扩张，另一方面是由于项目收益率偏低，专项债发行难度较大。西部地区代表地市有：青海玉树州（0%）、西藏昌都市（7.2%）、内蒙古鄂尔多斯(行情600295,诊股)市（10.1%）、宁夏石嘴山市（12%）专项债余额占比全国最低，辽宁丹东市、锦州市等6个地级市专项债占比不足20%。
二、地市级政府债务的风险特征：经济强市的债务存量高、增速快、结存限额空间大，12个地市州负债率高于警戒线，多数地市债务率抬升、财政自给率下降
1、从债务规模来看，经济强市的债务存量大，省会城市债务余额规模高、增速快。分省份而言，东部经济大省粤鲁苏浙的地市级政府显性债务规模大，合计达到8.3万亿元，占全国地市州债务总额的30.6%。分地市而言，全国共有23个地级行政区划（含副省级城市）政府显性债务余额超过2000亿元，主要是省会城市。地方政府债务余额最高的是武汉市（6295亿元），占全国地市州政府债务的2.3%，广州市（4656）、成都市（4641）、杭州市（3682）、西安市（3626）地方政府债务余额超3000亿元。与上一年年末相比，广州、济南的债务余额同比增长超20%。非省会城市中，除了计划单列市以外，浙江温州市（2635）、广东佛山市（2278）、江苏镇江市（2189）、福建泉州市（2113）债务余额较高。西部地区债务规模相对较低，青海玉树州、西藏拉萨市、林芝市等13个地市级债务余额不足100亿元，但增速较快，新疆伊犁州、甘肃兰州市债务余额同比增长超37%。
2、从债务限额来看，湖南、浙江地级市债务结存限额几乎用尽。在“开正门、堵偏门”的严监管思路下，隐性债务严格限制新增，显性债务对地方政府的重要性与日俱增。2022年末，地方政府债务风险较低的郑州（435）、广州（396）、苏州（338）、南京（311）、青岛（311）市的地方债限额空间超过300亿元，全国领先。福建泉州、广东佛山、陕西西安、河北唐山、石家庄、邯郸的地方债结存限额空间超200亿元。值得关注的是，湖南、浙江地市级债务余额与限额之比高于97%，结存限额空间很小。湖南长沙、衡阳、株洲等13个地级市政府债务余额与限额之比超99%。浙江省除了宁波以外，杭州、温州等10个地市的政府债务结存限额几乎用尽。考虑到浙江省级债务仍有390亿元的结存限额，且2023年财政部向浙江省提前下达地方债限额1909亿元，预计浙江省举债空间仍较为充足。广东省内差异明显，粤东的潮州、揭阳，粤西的云浮、茂名，粤北的梅州、清远市地方债限额基本全部用尽。
3、从负债率来看，全国12个地市州的负债率高于60%。本文计算了305个地市州的负债率（政府债务余额/GDP），截至2022年末，全国有12个地市州负债率超过60%的警戒线，较上一年度多1个。新疆的克孜勒苏州（102.1%）、四川巴中市（95.2%）、黑龙江七台河市（83.7%）负债率全国排名前三。人口流出严重的黑龙江伊春市、吉林延边州，产业结构单一的贵州黔南州、铜仁市的负债率长期处于警戒线附近。而海南三亚市、湖南湘西州、张家界(行情000430,诊股)市2022年地方经济受疫情冲击严重，负债率首次突破警戒线。青海省整体负债率超过60%，但主要依赖于省级政府举债，导致各市州的负债率相对较低。经济大省省内经济发展相对落后的地级市负债率较高，如广东梅州市（54%）、河源市（44.3%），江苏镇江市（43.6%），浙江丽水市（55.2%）、衢州市（43.1%），山东滨州市（40.3%），四川资阳市（54.1%）、广元市（42.4%）。河南省内地市债务分布相对均衡，负债率最高鹤壁市为33.6%，负债率最低的洛阳市为13.4%。全国负债率最低的前三名保持不变，分别是深圳市（6.4%）、苏州市（7.4%）、陕西榆林市（8.6%），均处于10%以下。
4、从债务率来看，新疆、甘肃、云南、辽宁的地市州债务率上升幅度较大。2020年财政部下发了地方政府债务风险等级评定办法，根据债务率（政府债务余额/综合财力）指标设定了“红橙黄绿”四档标准，发布风险提示和风险预警。由于大部分地市还未披露2022年转移支付收入，本文采用不考虑转移支付的口径计算债务率，分母综合财力仅包括一般公共预算收入和政府性基金收入，该口径债务率的绝对值参考意义有限，主要考虑同上一年度数据的变化。截至2月24日，同时披露两本账收入和债务余额数据的地市有172个。与上一年度相比，2022年债务率（不考虑转移支付，下同）上升的省份达156个，占比超90%。债务率同比上升超100个百分点的地市州有48个，主要是由于债务余额高增或经济增长停滞所致，其中包括甘肃兰州等6个市州、云南大理等6个市州、辽宁鞍山等5个地市。债务率下降的地市州有16个，其中海口市是由于债务余额同比下滑超10%，而内蒙鄂尔多斯、新疆克拉玛依是由于市级财力受到能源需求带动高增。
5、从收支缺口来看，超七成地市财政自给率同比下降。地方政府债务是除了转移支付以外弥补财政收支缺口的重要方式，是财力与支出责任的缺口。而财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）是衡量地方收支缺口的常用指标。2022年全国地方财政收入同时受到经济下行压力和大规模留抵退税的冲击，而财政支出刚性不减，导致多数地市州财政自给率明显下降。已披露2022年一般公共预算收支数据的300个地市州中，216个地市州的财政自给率较上一年下降，占比超70%。多数地市2021年财政自给率下降的原因在于一般公共预算支出增速大于收入增速。财政自给率下滑幅度较大的不仅包括西部地市，还有东部沿海财政收入下滑的地市。甘肃嘉峪关市自给率降幅最高，接近30个百分点；辽宁盘锦、山东威海市自给率降幅超20个百分点，另外嘉兴、烟台、温州、福州降幅也超过10个百分点。
